domenica, Aprile 21

LA GESTIONE DEI FANGHI DI DEPURAZIONE IN AGRICOLTURA: TRA CRITICITÀ ED OPPORTUNITÀ

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Il presente elaborato ha il fine di illustrare la questione relativa alla gestione dei fanghi di depurazione in agricoltura. La tematica è divenuta di importanza pregnante a seguito di una vicenda giudiziaria che ha coinvolto diversi interlocutori presenti nel processo di gestione dei fanghi di depurazione, ovvero imprenditori, istituzioni pubbliche e politiche. A ciò non va omesso che la tematica, oggetto del presente scritto, ha una rilevanza internazionale, oltre che nazionale, in virtù del fatto che una mancata corretta gestione dei suddetti fanghi comporterebbe un rischio per salvaguardia della salute pubblica.  Prima di analizzare il quadro normativo in riferimento alla utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura, è opportuno rammentare un principio base che connota il mondo del diritto ambientale, ossia il principio di precauzione, sancito sia a livello europeo che nazionale.  In ossequio a tale principio, nel caso vi siano dubbi circa pericoli per l’ambiente e per la salute, si è tenuti a scegliere l’alternativa della cautela.    Tanto premesso, si procede nel descrivere, in via sintetica, le fonti del diritto fondamentali sul tema oggetto d’indagine del presente elaborato.  In primis, il richiamo va all’ art. 127, 1 co., D.lgs. 152/06, che disciplina la regola base per l’utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura. Tale articolo, nell’attuale formulazione, stabilisce che «ferma restando la disciplina di cui al d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 99, i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue sono sottoposti alla disciplina dei rifiuti, ove applicabile e alla fine del complesso processo di trattamento effettuato nell’impianto di depurazione. I fanghi devono essere riutilizzati ogni qual volta il loro reimpiego risulti appropriato».  Va specificato che il periodo «alla fine del complessivo processo di trattamento effettuato nell’impianto di depurazione», è stato aggiunto dal D.lgs. n. 4 del 2008 e che sul tema è fondamentale richiamare l’interpretazione data con una pronuncia della Suprema Corte di Cassazione, che ha riaperto il dibattito sul tema.  In particolare, ci riferiamo alla pronuncia della Corte di Cassazione [1] secondo la quale il periodo «alla fine del complessivo processo di trattamento effettuato nell’impianto di depurazione», in applicazione del principio di precauzione («per comprensibili ragioni di tutela ambientale e della salute umana che costituiscono la ratio essendi delle disposizioni in materia»), va letto «nel senso che il legislatore non ha inteso restringere, attraverso il riferimento cronologico, l’applicabilità delle disposizioni sui rifiuti, confinandole esclusivamente alla fine del processo di trattamento e disinteressandosi di qualsiasi tutela ambientale nelle fasi precedenti, ma ha precisato che la disciplina sui rifiuti va applicata al trattamento considerato nel suo complesso». Con tale pronuncia, pertanto, per la Suprema Corte, la regola base è che i fanghi ottenuti dalla depurazione dei reflui sono soggetti alla normativa sui rifiuti sia prima che dopo il loro trattamento, poiché il suddetto inciso aggiunto con il D.lgs. n.4 del 2008 altro non è che «una  ulteriore indicazione per meglio stabilire il momento in cui la disciplina dei rifiuti deve applicarsi ai fanghi e che viene individuato nella fine del complessivo trattamento, il quale è effettuato presso l’impianto e finalizzato a predisporre i fanghi medesimi per la destinazione finale – smaltimento o riutilizzo – in condizioni di sicurezza per l’ambiente mediante stabilizzazione, riduzione dei volumi ed altri processi. Tale precisazione determina, come ulteriore conseguenza, l’applicabilità della disciplina sui rifiuti in tutti i casi in cui il trattamento non venga effettuato o venga effettuato in luogo diverso dall’impianto di depurazione o in modo incompleto, inappropriato o fittizio», così come dalla stessa statuito in una precedente pronuncia del 2011[2].  Tanto detto in linea generale, ossia sul principio di precauzione e sulla sottoposizione dei fanghi derivanti dalle acque reflue alla disciplina dei rifiuti al fine della loro utilizzazione agronomica, si pone l’attenzione su una normativa di carattere particolare, ossia la specifica disciplina relativa all’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura contenuta nel D.lgs. n. 99 del 1992. Quest’ultima descrive le condizioni  necessarie per il loro uso in attività agricole, altrimenti vietato, con la conseguenza che essi, ai fini dell’ammissibilità all’uso agronomico, devono necessariamente e preventivamente essere sottoposti ad un «trattamento biologico, chimico o termico, a deposito a lungo termine ovvero ad altro opportuno procedimento, in modo da ridurre in maniera rilevante il loro potere fermentiscibile e gli inconvenienti sanitari della loro utilizzazione». Ciò significa che ne è vietata l’applicazione diretta sul fondo. I fanghi, inoltre, devono sempre avere una funzione concimante, ammendante o correttiva della fertilità del terreno e non devono contenere sostanze tossiche o nocive in quantità superiori a determinati parametri. Altri e specifici requisiti sono anche prescritti per i terreni che li debbono ricevere (art. 4), stabilendosi, in ogni caso, la necessità di una autorizzazione regionale non solo per le attività di raccolta, trasporto, stoccaggio e condizionamento (che corrispondono a quelle previste in materia di rifiuti), ma anche per la stessa utilizzazione dei fanghi da parte dell’agricoltore. Ma quando trova applicazione il D.lgs. n.99 del 1992? A tale interrogativo troviamo risposta, in primis, mediante la lettura dell’art. 2 del D.lgs. stesso.  Invero, secondo tale articolo, l’applicabilità della disciplina speciale per l’uso agricolo dei fanghi attiene sia alla provenienza degli stessi sia alle loro caratteristiche qualitative che devono essere sempre rapportate a quelle derivanti dai processi di depurazione di acque reflue da insediamenti civili. Ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. a), infatti, si intendono per: «Fanghi: i residui derivanti dai processi di depurazione:  1) delle acque reflue provenienti esclusivamente da insediamenti civili come definiti dalla lett. b), art. 1 quater, l. 8 ottobre 1976, n. 690;  2) delle acque reflue provenienti da insediamenti civili e produttivi: tali fanghi devono possedere caratteristiche sostanzialmente non diverse da quelle possedute dai fanghi di cui al punto a.1.;  3) delle acque reflue provenienti esclusivamente da insediamenti produttivi, come definiti dalla legge 319/76 e successive modificazioni ed integrazioni; tali fanghi devono essere assimilabili per qualità a quelli di cui al punto a.1. sulla base di quanto disposto nel successivo articolo 3.1.». In conclusione, quindi, se manca il presupposto di fanghi di depurazione assimilabili a quelli da insediamenti civili, la disciplina del D.lgs. n. 99 non è applicabile e, pertanto, tali fanghi non sono utilizzabili in agricoltura. Ciò vale, in particolare, per i fanghi di depurazione provenienti da insediamenti che generano scarti liquidi di natura industriale i quali, sempre secondo la Cassazione, per poter essere utilizzati in agricoltura, devono essere sottoposti «a uno specifico ciclo di trattamento che ne renda compatibile l’impiego con la destinazione finale, dovendo essere ricondotti alle stesse caratteristiche di un fango derivante da scarichi civili e quindi depurato di tutte quelle componenti di contaminazione tipicamente di origine industriale».  La prospettazione di un principio ed una disciplina generale e di una normativa particolare in tema di gestione dei fanghi di depurazione nel mondo agronomico, comporta il classico problema di individuare il rapporto tra le suddette normative, ossia i rapporti tra la disciplina generale sui rifiuti del D.lgs. n. 152/06 e quella del D.lgs. n. 99/1992 sui fanghi di depurazione in agricoltura. Tale problema sussiste in virtù del fatto che, come detto antecedentemente, essendo i fanghi di depurazione qualificati come rifiuti, comportano da un lato l’applicazione della normativa generale prevista per i rifiuti dal d.lgs. n. 152/06; e dall’altro, la sottoposizione alle specifiche disposizioni particolari del d.lgs. n. 99/1992. Tale questione, secondo la Corte di Cassazione, va affrontata secondo una logica di armonizzazione ed integrazione delle due normative e non di prevalenza della normativa particolare. E’ quanto espressamente statuito dalla Suprema Corte, secondo la quale «la regolamentazione dei fanghi di depurazione non è dettata da un apparato normativo autosufficiente confinato all’interno del d.lgs. n. 99 del 1992 ma il regime giuridico, dal quale è tratta la completa disciplina della materia, deve essere integrato dalla normativa generale sui rifiuti, in quanto soltanto attraverso l’applicazione del testo unico ambientale e delle altre norme generali sui rifiuti, per le parti non espressamente disciplinate dal d.lgs. n. 99 del 1992, è possibile assicurare la tutela ambientale che il sistema, nel suo complesso, esige, in applicazione del principio generale dettato dal d.lgs. n. 152 del 2006, che è in linea con il principio declinato dall’art. 1, d.lgs. n. 99 del 1992, per cui l’attività di trattamento dei rifiuti deve comunque avvenire senza pericolo per la salute dell’uomo e dell’ambiente, fatte salve, ma in sintonia con tale ultima finalità, espresse deroghe rientranti nell’esclusiva competenza del legislatore statale [art. 117, lett. s) Cost.] .]». La sentenza della Corte di Cassazione del 2017, in realtà, è rilevante non solo in quanto traccia il rapporto tra la normativa generale e particolare su specificate ma, altresì, in quanto, oltre a richiamare sinteticamente i presupposti di applicazione della normativa particolare, specificando cosa si debba intendere per fanghi da destinare all’agricoltura, evidenzia dei nuovi limiti all’utilizzazione in agricoltura dei fanghi da depurazione.  In particolare, la stessa, invero, ha ritenuto applicabile ai fanghi per l’agricoltura alcuni limiti per sostanze inquinanti, tra cui quello di 50 mg/kg per idrocarburi. Tale limite, tuttavia, nel tempo veniva superato al fine di consentire un’utilizzazione più larga dei fanghi in agricoltura.  Sul punto, si richiama a titolo esemplificativo una delibera della Regione Lombardia relativa al recupero dei fanghi in agricoltura con cui sono stati rivisti i valori limite della concentrazione di inquinanti presenti nei fanghi da utilizzare in agricoltura. Più specificatamente, sono stati riviste al rialzo rispetto a quanto previsto per la bonifica dei suoli le soglie limite stabilite per la concentrazione di idrocarburi e fenoli, introducendo inoltre una suddivisione più analitica dei vari inquinanti rispetto alla normativa nazionale di riferimento. La Regione Lombardia nel sostenere che “la normativa statale attribuisce alle regioni la possibilità di stabilire ulteriori limiti e condizioni, rispetto a quelle statali, per l’utilizzazione dei fanghi in agricoltura” ha lamentato l’incertezza normativa conseguente ad un intervento della Corte di Cassazione del giugno 2017, ritenuto in contrasto con un parere del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) del gennaio 2017[3]. Su queste basi la Regione Lombardia ha ritenuto “opportuno integrare l’elenco dei parametri da analizzare sui fanghi ai fini del loro spandimento a beneficio dell’agricoltura”, includendovi anche quello relativo agli idrocarburi, assente nella normativa nazionale. A seguito della delibera della Giunta, diversi Comuni hanno presentato ricorso al TAR Lombardia, sostenendo che l’innalzamento dei valori comportava un rischio di contaminazione per le matrici ambientali interessate dallo spandimento dei fanghi. All’uopo, si richiama la sentenza emessa dal TAR Lombardia, che a seguito dei detti ricorsi, ha annullato la detta delibera della Giunta regionale Lombarda del Settembre 2017. Tale sentenza ha sancito l’illegittimità del provvedimento della Giunta lombarda sulla base delle motivazioni della sentenza della Corte di Cassazione del giugno 2017. Secondo il TAR Lombardia, sebbene vi sia di fatto una lacuna nel D.Lgs. n.99/92 in merito ai valori degli inquinanti interessati dalla delibera regionale lombarda (idrocarburi e fenoli), questa deve essere colmata facendo riferimento ai valori indicati nel Codice dell’Ambiente. Il TAR ha parimenti negato la possibilità da parte delle Regioni di riparametrare in aumento i valori soglia di concentrazione. Tale sentenza del TAR Lombardia ha comportato degli effetti pregnanti per i seguenti soggetti:

  1. i gestori del servizio idrico privati di un canale di sbocco per il recupero dei fanghi e chiamati ad individuare soluzioni alternative più onerose;

  2. i gestori degli impianti di trattamento smaltimento dei rifiuti chiamati a ricevere stoccare o recuperare in via prioritaria i fanghi;

  3. le aziende agricole cui stata preclusa la possibilità di utilizzare un fertilizzante a basso costo.

Stante l’incertezza di una disciplina giuridica in tema, le Regioni interessate hanno proceduto nell’emissione di ordinanze di natura straordinaria, ancorché solo temporanee, per permettere ai gestori del servizio idrico di affrontare la gestione dei fanghi.  A tale situazione emergenziale ha provato a dare risposta il legislatore con il cd. “Decreto Genova” che all’art. 41 prevede un limite degli idrocarburi derivanti dai processi di depurazione che possono essere sparsi sui suoli agricoli, da 50 mg per kg a 1.000 mg per kg.  Ovviamente, tale art. 41 del suddetto “Decreto Genova” pur volendo porre un rimedio ad una situazione normativa poco chiara, tuttavia è da valutare sotto l’aspetto di tutela ambientale e della salute pubblica. L’unica speranza è, come sempre, il buon senso del legislatore e nel caso specifico, la applicazione del principio di precauzione.

[1] Cass. Sez. III Pen. 6 giugno 2017, n. 27958.

[2] Cass. Sez. III Pen. 5 ottobre 2011, n. 36096.

[3] Nota prot. 0000173 /RIN del  5 gennaio  2017 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

Avv. Margherita Cattolico (Founder dello Studio Legale Cattolico, Segretario dell’IREPI, Istituto di Ricerca di Economia e Politica Internazionale)

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